Удар по децентралізації: синдром простроченої влади

11 листопада 2025 р. 08:33

11 листопада 2025 р. 08:33

Минулий тиждень виявився досить багатим на події, якими Україні пропонували пишатися.

Спершу Єврокомісія представила свій щорічний звіт у межах Пакета розширення Європейського Союзу-2025, де ми виглядаємо краще, ніж торік. Однак «знижка на війну» з боку європейців є очевидною для кожного, хто живе в Україні, ходить до суду, веде бізнес і очікує виконання закону від силовиків. Тому, подякувавши європейцям за розуміння, важко уникнути запитання: чи не роблять вони нам своїми «рожевими» звітами ведмежу послугу — даючи владі, котра без виборів дедалі більше капсулюється, аргумент, яким можна тицяти в ніс опозиціонерам: мовляв, мовчіть, у нас усе норм? (Щодо цієї дилеми вже опубліковано достатньо рефлексій , зокрема й у ZN.UA. — тут і далі примітки мої — І.В. )

Щодо другої — ключової для нашого тексту — події, то нею стало ухвалення парламентом законопроєкту №14048: тріумфального компромісу між Банковою та місцевою владою, яка перманентно чинить їй опір . За версією депутатів, які голосували, запровадження державного нагляду за органами місцевого самоврядування переводить децентралізацію до її завершальної фази. А головне — дає Україні право отримати 30 мільярдів гривень до бюджету, передбачені планом Ukraine Facility .

І тут у тих, хто «в темі», постає запитання: запровадження бутафорного , а не реального нагляду вже остаточно поховало децентралізацію — чи ще ні?

Європа, звісно, і в цьому разі на деякий час заплющить очі, щоб не руйнувати картинки й не давати приводу своєму електоратові (а від його підтримки залежить подальше фінансування України) сумніватися в наших успіхах. Однак без контролю законності актів місцевих рад за умов нереформованих правоохоронної системи та суду держава, по суті, й далі вирощуватиме непідзвітного «монстра», який отримав гроші та повноваження.

І хоч би скільки ображалися на такі формулювання чинні мери, які справді несуть на собі колосальний тягар війни, держава має свої завдання — утримувати кістяк безпеки та не дозволяти народжуватися новим феодально-корупційним анклавам на кшталт Києва й Одеси .

Та йдеться нині не про те, яка саме влада — центральна чи місцева — має більше гріхів. Про корупцію на найвищому рівні , авторитарні тренди та розгул спецслужб написано вже достатньо. Йдеться про інше — про те, яку інституціональну рамку ми задаємо, щоби державна система управління країни, що воює, навіть за умов виродження простроченої влади на всіх її рівнях зміцнювалася, а не розкладалася.

Тому зафіксуймо кілька ключових причин провалу реформи, окресливши ризики та прогнози. Можливо, це буде корисно тим, хто прийде опісля — коли фарба, нанесена чинною владою, остаточно облущиться, й українські стіни почнуть перефарбовувати інші майстри владного жанру.

Старт і зачинене наглухо «вікно» можливостей

Отже, політичні призначенці — голови обласних державних адміністрацій — після закінчення воєнного стану «наглядатимуть» за законністю актів органів місцевого самоврядування лише в частині делегованих державою повноважень. По суті це нагляд без нагляду : всі жирні теми — земля, будівництво, комуналка — залишилися в тіні рішень місцевих депутатів. Глибокий рівень контролю, від початку передбачений реформою — на рівні районних адміністрацій, — виключено. Як і логіку, за якої голови місцевих держадміністрацій мають бути держслужбовцями , а не президентськими «гвинтиками».

Тож в умовній місцевій лазні нічого не змінилося: мер, прокурор, поліціянт, суддя та голова облдержадміністрації, як і раніше, утримують крихкий баланс влади. Іноді з перевагою у бік місцевих (вони дотепер заправляють поліційні машини) , іноді — у бік Києва, де за потреби повідець завжди можна підтягнути. У такі хвилини баланс порушується — і ми чуємо або заяви Банкової про «безвідповідальність мерів», або потік скарг самих мерів та їхніх представників на «тиск правоохоронних органів».

Чому так сталося? Чому зручний для всіх — але явно не для громад і держави — договірняк залишився в силі та підноситься як перемога?

Багато співрозмовників, які без камери можуть дозволити собі говорити чесно, кивають на попередників: «Тому що ще 2015-го треба було запроваджувати нагляд паралельно з передачею громадам грошей і повноважень». А тепер місцева влада зміцніла настільки, що здатна блокувати будь-які спроби контролю вже в парламенті. І це, хоч як дивно, природний процес.

Справді, якщо згадати старт децентралізації, дещиця правди в цих словах є.

2015 рік. Ухвалений тоді бюджет зі змінами до Податкового та Бюджетного кодексів став першим бюджетом децентралізації, драйвером якої виступив парламент і його спікер Володимир Гройсман. Президент Порошенко — людина, далека від ідей демократії, — після Революції Гідності був змушений публічно підтримувати реформу, хоча ділитися грошима та повноваженнями з громадами не надто прагнув. А в плані нагляду йому була ближч ою власна губернаторська вертикаль, тоді як реформа передбачала зовсім іншу модель представництва держави на місцях.

Цього ж року п’ятий президент України фактично зірвав внесення змін до Конституції, які мали закріпити децентралізацію на рівні Основного Закону. Реформу слід було «вписати» до Конституції, щоб надати їй стійкості та захистити від політичних маніпуляцій . Однак під час підготовки проєкту до Перехідних положень було заховано пункт-домовленість із Путіним про «особливий статус ОРДЛО». Це спричинило масштабні протести під парламентом. У підсумку за бортом опинилися й «особливий статус», і сама децентралізація.

2016 рік. Розроблено законопроєкт про нагляд за ОМС, погоджений із Асоціацією міст України (АМУ) та Радою Європи. Але на засіданні Кабміну, який на той час уже очолював Гройсман (центр реформи перемістився з парламенту до уряду), АМУ виступила проти, й документ зняли з розгляду.

Реформа загрузала у власних суперечностях : добровільне об’єднання громад загальмувалося, координації між міністерствами не було, країна дедалі більше імітувала реформи — від поліції до прокуратури. А без реальної реформи правоохоронної системи передача грошей і повноважень без нагляду перетворювала децентралізацію на феодалізацію.

2019 рік. У Порошенка була ще одна можливість. У лютому 2019-го Верховна Рада 334 голосами внесла до Конституції курс на ЄС і НАТО. Тоді, за нашою інформацією, між президентом і прем’єром відбулася розмова: Гройсман переконував додати третій пункт — закріпити в Конституції створення районних і обласних префектур . Але Порошенко, впевнений у своїй перемозі на виборах, надав перевагу ручному режиму та особистим домовленостям із мерами, а не системним рішенням і контролю. Злити місцеву владу перед виборами було не в його інтересах.

Експерти, оглядаючись назад, визнають: реформу 2015 року запускали за умов політичного та фінансового мінного поля. Тому зробили ставку на «спершу гроші та повноваження, потім контроль». На старті це виглядало виправданим — місцеве самоврядування було слабким, методику нагляду потрібно було доопрацювати, а лякати мерів тоді ніхто не хотів.

Продовження та зрив базового законопроєкту №4298

Європейці недаремно називають децентралізацію найуспішнішою реформою в Україні.

Тому що їй — щастило. Але до будь-якого «пощастило» потрібно бути готовим.

Після приходу до влади Володимира Зеленського нова команда профільного міністерства, по-перше , не «викинула» децентралізатора В’ячеслава Негоду — він залишився заступником міністра й тримав у руках інституціональну пам’ять реформи та пул експертів. По-друге , в парламентському комітеті теж знайшлися молоді, але нормальні сили, які змогли сприйняти й розвинути ідеї своїх попередників.

2020 рік. 12 червня 2020 року Кабінет міністрів України ухвалив 23 розпорядження, якими визначив адміністративні центри й затвердив межі територіальних громад у всіх областях. Це вольове рішення завершило період добровільного об’єднання й дало змогу створити 1469 громад, що стало важливим кроком у процесі децентралізації. Завдяки цьому Центральна виборча комісія змогла призначити перші місцеві вибори на новій основі. За місяць Верховна Рада підтримала постанову №3650 про ліквідацію 490 районів і створення натомість 136 нових. Реформа, хоч і з політичними підніжками (парламенту не всюди вдалося пересилити тиск місцевих феодалів, які «о б’єднували» громади та малювали межі районів під себе ) , набирала обертів.

2021 рік. Рада ухвалила в першому читанні законопроєкт №4298 про місцеві державні адміністрації, який мав усунути головну прогалину реформи — відсутність державного нагляду за законністю актів місцевого самоврядування.

Це був збалансований документ, побудований за європейською логікою:

• нагляд — не для підпорядкування, а для законності;
• нагляд — не тільки за делегованими, а й за власними повноваженнями громад (закон про чітке розмежування повноважень між центром і органами місцевого самоврядування вже готувався паралельно);
• незалежні префекти-держслужбовці, яких набирають із резерву, а не президентські ставленики.

АМУ публічно цього варіанту не підтримала , але активних дій щодо блокування голосування в парламенті не вчиняла. Це свідчило про наявність хиткого, але компромісу між центральними та місцевими елітами. Однак після голосування в першому читанні все змінилося. На Банковій. Президент Зеленський категорично відмовився бачити префектів держслужбовцями, а не своїми безпосередніми підлеглими.

Тему модерував на той момент профільний заступник керівника ОПУ Кирило Тимошенко. У підсумку в пошуках політичного балансу автор законопроєкту Віталій Безгін переписав його до другого читання на користь Банкової. Префекти перетворювалися на політичні фігури, безпосередньо підпорядковані президенту. З інструмента європейського нагляду законопроєкт перетворився на інструмент вертикального контролю — фактично на спосіб придушення місцевого самоврядування . АМУ очікувано виступила категорично проти оновленого тексту.

Документ на кілька років «завис» між комітетами й втратив підтримку і експертів, і мерів . Це збіглося з провалом діяльності об’єднаного 2022 року профільного міністерства на чолі з віцепрем’єром Олександром Кубраковим. Децентралізацію та регіональну політику засунули в стіл, поки міністерство на законодавчому рівні просувало комерційне повоєнне відновлення.

Весна 2025-го. Після чотирьох років війни та переформатування профільного міністерства, яке очолив Олексій Кулеба, до законопроєкту №4298 повернулися. Підкомітет на чолі з Безгіним переробив законопроєкт — не ідеально, але вже не на користь Банкової: він відновлював ключові принципи та міг стати базою для поступового вдосконалення. Усі експерти, з якими ми говорили, сходилися в одному : його потрібно було ухвалювати — нехай із доопрацюванням, але без зволікання.

Однак саме в цей момент зміцніла місцева влада поставила крапку .

АМУ, спираючись на політичну вагу мерів і депутатів громад, заблокувала просування закону в комітеті. Все це відбувалося на тлі подальшої концентрації влади в руках президента (включно з повсюдним введенням військових адміністрацій , зокрема в громадах, де справно діють ради) , що давало змогу місцевій владі приховувати власний інтерес у цій антидержавній грі.

Піар-теза про 26 органів контролю стала чудовою завісою реальної ситуації: на сьогодні ніхто в державі не контролює актів, ухвалених місцевими радами, на предмет законності. Тому те, що нам відомо про діяльність Київради та Одеської міської ради, свідчить лише про те, що до них дотяглося НАБУ. Але НАБУ на всіх не вистачає, поки мер, прокурор, поліціянт, суддя та голова адміністрації стоять на варті своєї кишені, а не громад. Плюс відсилання АМУ до необхідності спершу внести зміни до Конституції (на що, звісно, голосів у цього парламенту немає, а вся децентралізація відбулася на межі конституційного фолу), а також багаторічне блокування ухвалення закону про столицю тільки підтверджують, що місцева влада відкидає будь-який контроль із боку держави.

У підсумку на зміну системному законопроєкту прийшли сурогати й компроміси — полегшені версії без змісту. І завершилося все тим, що ми маємо сьогодні: «нагляд без нагляду» — формальний звіт перед ЄС і черговий привід для влади сказати Європі, що в нас усе ОК. І АМУ — що вона виграла бій, але не війну. Тому що далі — той самий договірняк на тлі посилення авторитарних тенденцій у країні. І жодного захисту. «Уряд проігнорував позицію Верховної Ради України й подав бюджет на друге читання з 60% ПДФО для громад. Буде цікаво», — написав Віталій Безгін. Асоціація міст України вже висловила обурення з цього приводу.

Про інтерес прокуратури Кравченка до громад нагадувати?

Ризики та прогнози

Спроба поставити крапку в реформі децентралізації насправді відкрила цілий пласт нових ризиків — політичних, інституціональних, фінансових і суспільних.

Формально завершивши реформу, Україна фактично увійшла в стадію неофеодалізму — коли центральна влада утримує контроль над політичними призначеннями, а місцева — діє без реального нагляду, спираючись на власні ресурси та домовленості.

Важливим є й те, що ні Конституція, ні Європейська хартія місцевого самоврядування не містять винятків, які б обмежували нагляд лише делегованими повноваженнями. Тобто нинішній закон фактично обмежив саму Конституцію.

Уже цілком очевидно, що до кінця каденції чинного парламенту жодних глибоких змін у сфері нагляду та балансу повноважень не відбудеться.

Ухвалений закон Європа, найімовірніше, зарахує як виконаний індикатор — зі «знижкою на війну». Україна отримає гроші, але не рішення: проблеми системи буде не усунуто, а законсервовано.

Реальний шанс з’явиться тільки в перший рік роботи нового парламенту — поки депутати не «обросли» залежностями та схемами, поки не розкладено політичних квот і не встановилося нової конфігурації влади. Саме тоді можна буде повернутися до базового пакета рішень: нового закону про префектів і місцеві державні адміністрації; змін до Конституції щодо децентралізації; оновленого закону про місцеве самоврядування або муніципального кодексу; закону про розподіл повноважень і нову модель місцевих фінансів. (Над проєктом про розподіл повноважень зараз, до речі, на майданчику уряду працює група експертів та представників профільних асоціацій. АМУ, яка ще недавно закликала «спершу розділити повноваження, а потім запроваджувати нагляд», ігнорує засідання групи).

Зрозуміло також, що головним драйвером цього процесу, як і раніше, залишиться Європейський Союз. Рано чи пізно ЄС «розплющить очі», і те, що він побачить, нам доведеться швидко виправляти.

І тут постає одне з ключових запитань: чиїми руками й розумом?

Реформа трималася завдяки тому, що, попри змінюваність політичних команд, усередині експертного пулу (а пакет законів розробляли, починаючи з 2008 року!) зберігалася єдність. Нині, на жаль, її немає. Як, схоже, немає й поваги молодих політиків (тих, хто, ймовірно, увійде до наступного парламенту) до досвіду «аборигенів децентралізації». Проте є відчуття, що це — труднощі становлення на цьому етапі реформи. І що творцям децентралізації — експертам, політикам, чиновникам (зокрема місцевим), які десять років будували нову систему управління державою, — все-таки вдасться домовитися та втримати пошарпаний прапор децентралізації, щоб передати його наступній політичній команді. Заради демократичного майбутнього України.

Політика